最高人民法院公布环境资源刑事、民事、行政案例之海南桑德水务有限公司诉海南省儋州市生态环境保护局  环保行政处罚纠纷案

编者按：

从2017年下半年起，我连续刊载了最高人民法院公布的环境资源刑事、民事和行政典型案例，供大家再司法实务中参考、借鉴。应当注意到，在中国共产党十九大报告中，对于环境保护、建设美好人居环境的论述，环境资源案件必将是近年来急剧增加的案件种类，各省、自治区、直辖市高级人民法院专门组建环境资源审判庭就是风向标。所以一定要有前瞻性，提前做好环境资源案件诉讼的知识储备，了解、掌握最高人民法院就此类案件的裁判规则至关重要。

                                          李保君

海南桑德水务有限公司诉海南省儋州市生态环境保护局

环保行政处罚纠纷案

【基本案情】

2013年6月5日，海南省环境监测中心站出具琼环监字[2013]第153号《监测报告》（简称153号《监测报告》）。儋州环保局根据该《监测报告》，认为桑德水务公司涉嫌违法排放水污染物，于2014年4月16日拟对桑德水务公司作出行政处罚。桑德水务公司在法定期限内未提出陈述、申辩和听证的申请。同年6月16日，儋州环保局作出被诉儋土环资罚决字[2014]47号《行政处罚决定书》（以下简称47号处罚决定），对桑德水务公司处以2013年5月应缴纳排污费二倍的罚款177719元。儋州市人民政府经复议后对47号处罚决定予以维持。桑德水务公司不服，遂诉至法院，请求撤销47号处罚决定。

【裁判结果】

海南省儋州市人民法院一审认为，儋州环保局作为儋州市环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。根据《环境行政处罚办法》第三十四条规定，采样是本案监测的必经程序。但儋州环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据，无法证明其采样程序合法，进而无法证明送检样品的真实性，直接影响监测结果的真实性。因此，儋州环保局在没有收集确凿证据证实样品来源真实可靠的情况下，仅以海南省环境监测中心站出具的153号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水，主要证据不足。儋州环保局于2014年6月16日同时分别对桑德水务公司2013年1月14日和5月22日超标排放行为给予二次处罚，程序违法。被诉47号处罚决定只给予桑德水务公司罚款，未责令桑德水务公司限期改正，行政处罚行为明显不当。一审法院判决撤销47号处罚决定，由儋州环保局承担诉讼费用。海南省第二中级人民法院二审认为，153号《监测报告》的合法性是审查本案被诉环保行政处罚事实认定是否清楚的基础。由于153号《监测报告》的取样程序违法，不能作为认定桑德水务公司存在环境违法行为事实的主要证据。而除153号《监测报告》外，儋州环保局没有进行相关调查，并且违反查处分离的规定，程序违法。47号处罚决定认定事实的主要证据不足，适用法律错误。二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】

本案系环保行政处罚纠纷，涉及对环保行政处罚行为所依据证据的审查认定，具有典型性和指导意义。近年来，各级环保行政执法部门加大了生态环境违法案件的行政执法力度，有效遏制了环境持续恶化的基本态势。但从法院审理环境行政处罚案件情况看，环保行政执法不同程度存在执法不规范，“重结果、轻程序”等问题。环保行政执法部门在环境监测过程中，应重视环境监测程序的合法性，特别是在涉及水污染的环保处罚案件中，被检测标本的取样是否合乎技术规范，直接影响该标本检测结果正确与否。因此，《环境行政处罚办法》专门进行对现场调查取样程序作了规定，要求制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，并可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。由于儋州环保局在一审中未能提供取样记录或取样过程等相关证据，无法证明其取样程序的合法性，故法院认定153号《监测报告》不能作为认定桑德水务公司存在环境违法行为事实的主要证据，依法撤销处罚决定。本案判决体现了人民法院对环保行政执法行为的监督，对于推动环境保护行政主管部门规范行使行政处罚职权、促进依法行政具有积极作用。

【点评专家】竺效，中国人民大学教授

【点评意见】

本案法院以程序合法性审查行政机关的具体行政行为的合法性。程序合法是依法行政的重要内容。本案中，儋州环保局以海南省环境监测中心站出具的153号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水，并作出47号行政处罚决定。但儋州环保局却未能提供采样记录或采样过程等相关证据，无法证明其采样程序合法，进而无法证明送检样品的真实性，直接影响监测结果的真实性。儋州环保局环境执法中监测程序违法导致153号《监测报告》亦不具有合法性。可见，环保部门在环境行政执法过程中，尤其是环境监测过程中，应重视执法程序的合法性，摒弃环境行政执法“重结果、轻程序”的思想，规范行使行政处罚职权、促进依法行政。

另外，行政诉讼中行政主体需要提供证据证明其行为的合法性。本案中，由于儋州环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据，而承担诉讼中举证不利的法律后果。可见，环境监测证据的采集与提交对环境行政执法与环境行政诉讼均具有重大影响。随着公民法治意识的提高和环境执法案件量的增长，环境行政诉讼应诉将成为环境行政执法部门的一种“新常态”，事先执法必须重视证据收集的合法性，以及正确认识和对待事后应诉的法定举证义务。