农村宅基地及房屋能否转让？

农村宅基地及房屋能否转让？

                              ----高斌诉高耀斗、吴平利侵权责任纠纷案评析

   房地一体，是一条基本的法律原则。由此，高斌诉高耀斗、吴平利侵权责任纠纷案中，就涉及一个最基本的法律问题，那就是宅基地的转让是否合法？吴平利是否有权取得不属于他所在的村集体经济组织的宅基地？

　 一、国家对农村房屋转让采取了严格禁止的政策措施

　　国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》(1999年）第二条规定：“ 农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（2007年）规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。”《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（2008年）再次强调，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”     应该说，国家法律、政策对城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”是严格禁止的。如果城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，则无从获得土地使用证、房产证、契税证等合法手续的房产，其上利益难以获得有效的法律保障。那么，国家为什么要禁止城镇居民购买农村房屋呢？简单地说，这是由我国目前的集体土地的特有属性所决定的。    

　　根据《土地管理法》第62条及其它相关条款的规定，农村和城市郊区土地属于农民集体所有，农村宅基地使用权的取得有着严格的身份限制，即只有具备集体经济组织成员的身份，才可以依法取得并享有宅基地使用权，且宅基地的分配制度实行一户一宅制。如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人，将导致宅基地使用权享受主体的扩大化，不具备宅基地使用权资格的人反而成为了宅基地的直接使用者，这与《土地管理法》的规定显然是矛盾的。该法第63条明也文规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用与非农业建设。”该禁止性规定对农村集体土地使用权的流转做了严格的限制，由此可见，农村宅基地的所有权在集体，使用权仅限于村民，农民将房屋卖给城市居民等非集体经济组织成员，实质上是使用土地进行了非农建设，该种行为被法律所禁止，转让合同自始无效。     房地一体是我国通行的法律原则，当宅基地上所建房屋被转让，该土地的使用权也随之一并被转让。国务院《村镇建房用地管理条例》第64条规定：“ 公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”城镇居民到农村买房，实际上买的是地，买的是集体土地的使用权。如果将房屋与土地使用权人为地分割为两个不同的主体，既不符合“地随房走”、“房随地走”的法律要求，也很不现实。因此,向集体经济组织之外的居民转让农村房屋,是现行的法律政策严格禁止的。

　　二、国家法律是明确禁止农村宅基地转让的

   在农村房屋的转让上，包括土地管理法在内的国家法律法规没有作非常明确的规定，更多的政策措施体现在国务院、国土资源部和地方政府的文件中。国家法律只是从限制宅基地的转让上，间接对农村房屋的转让进行了限制。     相比农村房屋的法律政策规定而言，国家严禁宅基地转让的法律规定更明确、更直接、更具体。国务院早在1985年下发的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中就强调，“分配给社员的宅基地等，社员只有使用权，即不准出租、买卖和擅自转让。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条再次强调：“ 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”   实施不久的《中华人民共和国物权法》也坚持了现行的农村集体土地制度和土地政策，对宅基地使用权的转让问题作出了衔接性规定。《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“ 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”与此同时，《中华人同共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”很显然，物权法也只是赋予宅基地使用权人“占有”和“使用”两项权能，而不是完整所有权，使用权人行使其用益物权要受到严格限制，其上所盖房屋自然也不具有完整的所有权。由此一来，其流转条件理应受到限制，不能简单等同于其他具备完全所有权的财产。对于所有权不完整的财产，其转让合同的效力就不能径直认定其为有效。    为了便于农村集体土地的管理，近年来，国务院和各级地方政府根据国家的法律规定和政策要求，出台了一些细化的土地管理政策措施，其中，对宅基地流转范围的界定更明确、更具体。如《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中指出，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”“其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。”《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（鄂政办发[2004]104号）中对农村宅基地的可流转、收回范围的界定为，“农村村民因继承房产形成一户拥有两处以上宅基地的，可在本集体经济组织内买卖，但对不符合申请宅基地条件的，其购买的房屋不得重建或扩建，不能使用时，应予拆除，退还土地。农村宅基地不得向城镇居民出售，也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。”  由上述法律条文和政策规定不难看出，国家对宅基地房屋的流转实行的是严格限制、有条件流转的政策，并从限制宅基地的角度事实上也对农村房屋的转让进行了严格的限制。按照国家的法律、政策规定，农村房屋和宅基地只能卖给符合建房用地申请条件的集体经济组织成员，非集体经济组织成员因无权享有集体土地使用权而不得购买农村房屋。     被告认为，对于宅基地流转范围只在国务院办公厅的文件才作了明确界定，而国务院办公厅文件，不是行政法规，不能据此认定合同违反了国家法律、行政法规的强制性规定而无效。理由是，最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释》第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”我认为，这是对最高人民法院司法解释的曲解，对农村宅基地这一特殊的用益物权来说，买卖双方签订合同不仅要符合国家的法律，更需要符合土地管理方面的政策规定。《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”国务院办公厅的文件和省政府办公厅的文件虽然不是国家法律，但却是国家的政策规定。在农村集体土地使用权的转让问题上，国家政策必须遵守。凡违反国家政策的买卖合同，自然不具有法律效力。    

　　据上，被告吴平利因不具有高斌、高耀斗所在村经济组织成员身份，故其向名义权利人高耀斗购买宅基地及地上房屋的行为是违法，买卖协议自始无效，那么，吴平利应当将房屋返还给原告高斌占有使用，而侵权人高耀斗应将购房款返还给买受人吴平利。

                                                 李 艳律师